LES CHEMINS ESCARPÉS DE LA DÉMOCRATIE EN AFRIQUE
Légitimité de l'Etat et solidarités ethniques
THIERRY MICHALON (Le Monde Diplomatique, Novembre 1993)
L'AFRIQUE s'est engagée sur les chemins escarpés de la démocratie. Mais ce n'est pas une tâche simple
de sauvegarder les valeurs républicaines, censées s'être incarnées dans le pouvoir post-colonial, tout en
enrichissant l'Etat d'une authentique légitimité. A cette fin, le régime parlementaire, s'il veut être vraiment
représentatif de la société, doit tenir compte des solidarités ethniques et claniques: un choix qui n'oblige
nullement à remettre en question l'Etat unitaire, tout au contraire.
Depuis quelques années, en Afrique subsaharienne, une page semble tournée, un charme malsain rompu, un
consensus pervers ruiné. L'Etat postcolonial paraît avoir perdu ce qui lui a assuré, plus efficacement que
toute répression, trois décennies de stabilité institutionnelle: une certaine forme de légitimité, trop longtemps
niée. Et l'actuel enjeu, capital pour l'avenir du continent, consiste précisément à substituer à la légitimité
aujourd'hui disloquée de l'Etat africain postcolonial des fondements nouveaux. Réinventer, ex nihilo ou à
peu près, la république et la démocratie n'est pas une mince affaire. Et la soudaine prolifération de dizaines
de micropartis sur un terrain où, hier encore, régnait la "démocratie unanimitaire" pourrait bien décevoir les
espoirs, toujours vifs, d'un "rattrapage" du modèle occidental. La simple transposition des règles
constitutionnelles en vigueur dans les sociétés industrialisées se révélera probablement un piège. Il faudrait
avoir la lucidité de faire du nouveau, à partir d'une appréciation sans fard de la culture politique africaine
dans son état actuel.
Après de longues décennies d'administration coloniale autoritaire, les "territoires d'outre-mer" nés de la
Constitution française de 1946 furent enfin dotés d'assemblées territoriales élues, assistant le chef de
territoire nommé par Paris. Mais leur élection, selon le système inique du "double collège", y assurait la
majorité aux quelques milliers, voire centaines, de résidents métropolitains, et leur rôle se limitait surtout à
formuler des avis à l'intention du chef de territoire. Néanmoins, syndicats et partis politiques furent
autorisés, et une vie politique s'esquissa, puis se développa durant les années 50: son catalyseur, la
domination européenne, suscitait en effet une revendication de dignité rassemblant les hommes au-delà des
clivages ethniques... et jetait ainsi les fondements d'un sentiment national.
Le 23 juin 1956, la loi-cadre Defferre autorisera le gouvernement à organiser l'"évolution" des territoires
d'Afrique: des décrets d'avril 1957 les doteront d'une décentralisation modérée, inspirée de celle alors en
vigueur dans les départements français. Les assemblées territoriales, désormais issues d'un scrutin plus
juste, au "collège unique", n'assurant plus la domination des "Blancs", recevront un pouvoir de décision dans
certains domaines. Mais ces assemblées territoriales seconde manière ne seront en place que depuis
quelques mois lorsque la Constitution de la Ve République permettra, fin 1958, à ces territoires de devenir
des Républiques autonomes, dotées de leur propre Parlement et de leur propre gouvernement, mais à
l'intérieur de la "Communauté", ensemble quasi fédéral dominé par la France. Un an et demi plus tard, en
1960, ces Républiques obtiendront le transfert en leur faveur des compétences de la "Communauté",
accédant ainsi à la souveraineté.
Balayée par la fascination qu'exerçaient la capitale, le pouvoir et les privilèges de "Blancs" qui y étaient
attachés, la démocratie représentative balbutiante cédera alors en quelques mois la place à des régimes
autoritaires espérant régulariser l'accès à ces privilèges et moderniser le pays à bride abattue. Elle-même
pétrie de jacobinisme ultracentralisateur, et soucieuse de stabilité politique avant tout, la France accordera
longtemps à ces régimes le bénéfice du doute... et son soutien.
Il faut dire qu'aucune opposition populaire réelle ne se dressait contre ces "dictatures molles". Le constant
gonflement de la fonction publique comme des entreprises publiques assurait aux diplômés leur
transformation en "Blancs" - "Tu seras mon "Blanc", disait le paysan à son fils étudiant, lui retirant la houe
des mains, - apaisant ainsi les frustrations et les humiliations de villages entiers... Dès lors, dépeindre ces
régimes postcoloniaux comme illégitimes et reposant totalement sur la répression (ce à quoi s'emploient trop
souvent les intellectuels africains) est excessif, et permet aux élites d'évacuer trop aisément leur
responsabilité, en stigmatisant exclusivement ces "dictatures soutenues par la France".
On connaît bien les facteurs qui ont, durant les années 80, ruiné les Etats africains. Mais on ne veut pas
comprendre que, du même coup, s'effondrèrent ces véritables machines à fabriquer des "Blancs" qu'étaient
les Etats postcoloniaux, dont la malsaine légitimité se trouvait ainsi anéantie, ce qui jeta dans les rues des
populations désespérées dont ils ne pouvaient plus acheter le consentement. La revendication démocratique
(la demande de liberté) pouvait en effet, dès lors, s'exprimer: elle débouchera - en commençant par le
Bénin, le premier Etat ruiné - sur les conférences nationales, auxquelles s'opposent encore quelques
potentats et clans accrochés à leurs privilèges.
Ces conférences nationales ont-elles jeté les fondements d'une nouvelle légitimité du pouvoir en Afrique? Il
s'en faut de beaucoup, et l'illusion selon laquelle la libre floraison des partis et leur participation à des
élections libres suffisent à fonder la démocratie risque bien de se dissiper dans l'amertume.
A l'inverse de ce qu'a connu l'Europe du XIXe siècle, aucune révolution industrielle n'est venue, en Afrique,
désagréger les liens communautaires caractéristiques du monde rural, fondés sur la parenté et les disciplines
claniques, pour leur substituer, dans les villes, des solidarités toutes nouvelles axées sur de communs
intérêts socio-professionnels: les classes sociales. Et si l'Etat-nation, en Europe, s'est formé parallèlement à
l'industrialisation, si la démocratie représentative s'y est construite autour des classes sociales, l'Etat africain
est, lui, issu d'une simple transposition, sur une société profondément rurale et communautaire, d'institutions
élaborées en Europe, par et pour une société urbaine, stratifiée en classes, et centrée sur la compétition
individuelle. Après un quart de siècle d'illusion, entretenue autant par les régimes postcoloniaux que par
l'ancienne métropole, la fiction d'une greffe accélérée de l'Etat-nation s'est effondrée, et tout est à rebâtir.
Il est probablement essentiel de revenir aux fondements du régime dit "parlementaire", élaboré au fil des
siècles par les Britanniques depuis que, par la Grande Charte de 1215, ils mirent fin à l'arbitraire du
monarque. Minutieusement perfectionné en Europe occidentale, ce régime a fait ses preuves, et il peut être
adapté. De même, redécouvrir l'idée républicaine et les mécanismes de la démocratie représentative
s'impose. Quelques propositions peuvent être formulées.
La première serait de renoncer résolument à l'élection du chef de l'Etat au suffrage universel direct. Cette
technique, transposée des régimes américain et français, répondait au désir traditionnel de se doter d'un
chef. "Ce qu'il nous faut, c'est un dictateur éclairé", laissent d'ailleurs échapper, à mi-voix, maints
intellectuels africains... Or la désignation au suffrage universel d'un grand homme, que certains admireront et
d'autres haïront, tourne totalement le dos aux valeurs républicaines. La République exclut par principe
l'existence de grands hommes envers qui les citoyens établiraient des rapports affectifs, sentimentaux,
irrationnels en un mot. Elle est au contraire fondée sur des institutions, c'est-à-dire des rouages, des
mécanismes, élaborés avec soin de manière à fonctionner correctement même animés par ces hommes
moyens que sont nos représentants...
Un chef d'Etat républicain n'est pas un père, aimé ou détesté. Elu au suffrage indirect, par exemple par les
parlementaires et des élus locaux, il ne doit pas concentrer sur sa tête une trop forte légitimité, qui
déséquilibrerait les institutions à son profit (l'exemple français est malheureusement édifiant sur ce point), et
doit être cantonné à une tâche représentative.
Le pouvoir exécutif doit être confié à une équipe de ministres émanant de la majorité au Parlement et
dirigée par un chef de gouvernement. Lui-même et son équipe doivent être responsables de leur gestion
devant le Parlement, qui doit pouvoir, dans certaines conditions, mettre fin à leurs fonctions et les
remplacer. Le pouvoir doit ainsi procéder du Parlement, et non du charisme d'un homme ou de la force
d'un clan.
En redécouvrant ainsi, résolument, les mécanismes du régime "parlementaire", les sociétés africaines se
contraindraient à rompre avec un désir de chef qui les maintient dans l'autoritarisme et s'oppose à la
formation d'une culture républicaine.
Seconde suggestion: revenir aux racines de la démocratie représentative. Pour cela, renoncer à l'illusion
selon laquelle l'actuelle prolifération des groupuscules politiques sur les ruines du parti unique serait du
pluripartisme. Celui-ci a en effet été, en Europe, l'émanation naturelle, spontanée, d'une société que
l'industrialisation et l'urbanisation avaient stratifiée en une série de classes sociales ayant conscience
d'elles-mêmes et défendant des intérêts socio-professionnels bien distincts: chaque parti était, en
schématisant à peine, porteur d'un programme de gouvernement répondant aux intérêts, à la vision du
monde, de couches sociales déterminées. Rien de tel pour l'instant en Afrique, où les principales solidarités
demeurent d'ordre ethnique et clanique, inaptes à engendrer des partis porteurs de programmes
techniquement différents car socialement enracinés. Il faut bien, pourtant, organiser la représentation de la
société, pour conférer aux institutions leur indispensable légitimité...
Celle-ci pourrait être recherchée par deux modes distincts de désignation des parlementaires, en deux
assemblées distinctes, ou deux catégories de députés au sein de la même assemblée. Une partie des
parlementaires, en effet, pourraient représenter les solidarités actuelles, celles que l'on se refuse à officialiser
mais qui s'imposent pourtant à chaque instant, à savoir les "ethnies", soit sur une base paritaire (les groupes
ethniques déléguant un nombre identique de représentants), soit en proportion de leur poids
démographique, soit selon une formule intermédiaire. Une seconde catégorie de parlementaires, constituant
ou non une seconde chambre, pourrait au contraire représenter les solidarités socio-professionnelles,
transethniques, "horizontales", et incarnerait donc des intérêts réellement différenciés susceptibles
d'exprimer des programmes de gouvernement authentiques, différents. Ces parlementaires pourraient être
désignés par les organisations associatives et syndicales des différentes professions. On aurait ainsi des
représentants des éleveurs, des agriculteurs, des artisans, des commerçants, des enseignants, des
fonctionnaires, etc.
Le premier groupe de parlementaires représenterait les liens ethniques, verticaux, encore les plus vivaces
aujourd'hui, mais dont les Africains souhaitent l'estompement. Le second groupe, au contraire, traduirait les
solidarités horizontales, socio-économiques, actuellement en voie d'émergence mais encore masquées par
les clivages ethniques.
Un Parlement ainsi composé incarnerait à la fois les solidarités du passé (toujours puissantes) et celle de
l'avenir (encore balbutiantes). En son sein s'exprimeraient des intérêts collectifs plus concrets que les
programmes très flous de dizaines de micro-partis... auxquels serait néanmoins laissée toute liberté
d'_expression auprès des citoyens. Le Parlement serait ainsi ce qu'il doit être: le lieu de l'élaboration
pacifique d'un compromis entre les intérêts antagonistes présents dans le corps social, autrement dit le
centre de la vie politique.
Troisième suggestion: établir des institutions garantissant le respect effectif de la hiérarchie des règles de
droit. Il n'existe d'Etat de droit que si les administrés peuvent réellement demander à un juge l'annulation des
actes des autorités administratives et gouvernementales pour violation de la loi, et si les parlementaires de
l'opposition (et, dans certaines circonstances, les justiciables) peuvent demander à un organe vraiment
indépendant l'annulation des lois contraires à la Constitution. A cette condition seulement, la Constitution
cesse d'être un morceau de papier pour devenir véritablement la clé de voûte de l'ensemble des institutions,
la source de toutes les règles, le fondement du respect porté à ceux qui les édictent.
Les dangers du fédéralisme
OUTRE l'organisation des pouvoirs publics, une autre question, aussi essentielle, se pose: celle de la forme
de l'Etat.
Le caractère embryonnaire du sentiment national a certainement été, depuis l'accession des Etats africains à
l'indépendance, l'un des facteurs déterminants de leur incapacité à conduire une politique, notamment sur le
plan du développement. D'incessantes rivalités interethniques cloisonnent l'appareil d'Etat, les oppositions
communautaires mobilisent et stérilisent à chaque instant les énergies et les compétences individuelles. Loin
de faciliter la formation d'un indispensable sentiment national, l'autoritarisme centralisateur a, au contraire,
exaspéré les rivalités communautaires qu'il prétendait étouffer, aggravant l'impuissance des institutions.
Devant cet évident échec du modèle jacobin, l'idée fédérale ne permettrait-elle pas, en sens inverse, de
réconcilier le schéma institutionnel avec celui des solidarités? En ne conservant à la capitale que les pouvoirs
et les moyens modestes d'une capitale fédérale, en affectant à des capitales régionales, placées à la tête
d'administrations ethniquement homogènes, l'essentiel des compétences et des moyens concernant la vie
quotidienne et le développement, ne mettrait-on pas un terme à la cohabitation empoisonnée de
communautés lourdes de défiance mutuelle? Ne poserait-on pas ainsi les bases d'une construction nationale
progressive? Cette réflexion doit être menée.
Mais il est d'emblée évident que ce fédéralisme ethnique se heurterait à toute une série d'obstacles: une part
croissante de la population est concentrée dans la capitale, les chefs-lieux de province eux-mêmes sont le
théâtre d'importants brassages ethniques, les mariages interethniques se sont multipliés; en outre, retirer aux
actuelles capitales une large part des administrations et des ressources dont elles vivent y susciterait
d'insurmontables crises sociales. Enfin, les solidarités communautaires traditionnelles apparaissent de plus
en plus, aux yeux des Africains eux-mêmes, comme d'étouffants carcans réprimant toute volonté
d'affirmation individuelle, alors que l'émergence de la personne, coeur des valeurs occidentales, est perçue
par beaucoup comme un acquis irréversible de l'humanité. La grande ville et l'Etat centralisé sont donc
regardés comme des progrès historiques auxquels il serait inconcevable de renoncer, et l'on en escompte
d'ailleurs cet anonymat qui libère la personne et fonde une culture républicaine. Dès lors, le fédéralisme
ethnique est généralement écarté comme régressif.
Reste donc l'Etat unitaire... plus ou moins décentralisé. La mise en place de collectivités locales gérées par
des organes élus soulève en effet les mêmes questions: la puissance des solidarités traditionnelles et
l'archaïsme des vieilles hiérarchies socioculturelles sont-ils compatibles avec une gestion rationnelle des
affaires locales? Peut-on escompter d'une décentralisation résolue cette pédagogie républicaine si
nécessaire, ou bien doit-on en craindre une régression vers des logiques archaïques dont tous souhaitent se
libérer? Une réflexion de fond doit, là aussi, être menée.
En cette fin de XXe siècle, ni les hiérarchies séculaires, ni la contrainte exercée par un homme ou un clan, ni
l'achat des consciences par des prébendes ne peuvent durablement constituer l'assise de l'ordre collectif.
Celui-ci ne peut reposer que sur des institutions légitimes, mécanismes anonymes temporairement confiés à
des représentants élus des intérêts antagonistes qui composent le corps social. Ce principe fondamental
devrait inspirer la réflexion politique globale à laquelle une partie de l'Afrique se livre enfin.
Thierry Michalon
Maître de conférence
Faculté de Droit, d'Economie et de Gestion, Université de Pau
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